Уважаемый Константин Иосифович,

Уважаемые коллеги,

Тема сегодняшних слушаний представляется актуальной и весьма важной. Проблематика обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина, развития устойчивых демократических институтов и верховенства права, а также выполнение зарубежными государствами своих международно-правовых обязательств в этой области находятся в фокусе пристального внимания института Уполномоченного МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права.

В 1990 г. итоговый документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), заложил принципы организации и проведения избирательных процессов, которые в своей совокупности представляют основные критерии соответствия выборов демократическим процедурам и являются главным мерилом для оценочных докладов мониторинговых миссий Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ).

Ключевым элементом этих принципов стало обязательство всех государств-участников ОБСЕ приглашать для наблюдения за общенациональными выборами «в объеме, допускаемом законом», международных наблюдателей, в т.ч. БДИПЧ. Данное обязательство зафиксировано и подтверждено также в последующих документах ОБСЕ, включая Парижскую хартию для новой Европы 1990 г., Декларацию Лиссабонской встречи на высшем уровне 1996 г., Декларацию и Хартию европейской безопасности, принятые на саммите в Стамбуле в 1999 г., а также в решении Совета министров иностранных дел (СМИД) ОБСЕ в Брюсселе 2006 г.

Основная задача института международного наблюдения за выборами формулировалась как «повышение авторитетности избирательного процесса». При том понимании, разумеется, что международные наблюдатели берут на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс.

Практика показывает, что главный фокус внимания БДИПЧ ОБСЕ в западных странах – это электоральные процедуры. Внутриполитический контекст остается за скобками, его наблюдатели сторонятся. Чего нельзя сказать про последовательные стремления БДИПЧ в отношении стран-членов СНГ.

С 2001 по 2014 г. включительно БДИПЧ ОБСЕ осуществило 146 миссий по наблюдению различных форматов на парламентских выборах в 56 государствах — участниках ОБСЕ. При этом по результатам своей работы Бюро обнародовало лишь 73 предварительных заключения, т.е. половину. Большинство из них за редким исключением были посвящены выборам в странах СНГ и в балканских государствах.  При проведении парламентских выборов в странах-членах Европейского союза предварительные заявления БДИПЧ не составлялись и не опубликовывались.

Необходимо также подчеркнуть, что в странах СНГ и некоторых балканских государствах осуществляется полноформатный мониторинг, предусматривающий работу «основной команды», долгосрочных и краткосрочных мониторов. В страны же, находящиеся  «к Западу от Вены» направляются ограниченные «команды», т.е. «миссии по оценке» либо «ограниченные миссии по наблюдению за выборами». А иногда не посылаются вообще.

Количественный состав миссий в страны СНГ в 10, 20, 30, а иногда и 40 и более раз превышает аналогичный показатель количества наблюдателей БДИПЧ, направляемых в страны ЕС и США. Например, в Азербайджане в 2010 г. за парламентскими выборами наблюдало 443 наблюдателя, в 2011 г. за президентскими выборами в Казахстане – 314 экспертов, в 2012 г. за парламентскими выборами в Казахстане – 403 чел., в 2014 г. в Молдавии, где состоялись парламентские выборы, – 337 мониторов, в Белоруссии на выборах президента в текущем году – 340 наблюдателей. Для сравнения в Латвии в 2014 г. на парламентских выборах были аккредитованы 6 наблюдателей от БДИПЧ, в Великобритании в 2010 г. – 10 чел, в Ирландии в 2011 г. вовсе не было наблюдателей, на парламентских выборах в Финляндии в 2011 г. – 7 наблюдателей, а в 2015 г. - ноль. В 2012 г. на президентских выборах в США было 58 наблюдателей, в России в том же году на выборах Президента – 215. Применительно к предстоящим 1 ноября выборам в Национальное собрание Азербайджана БДИПЧ ОБСЕ в ответ на требование властей этой страны о сокращении числа международных наблюдателей приняло политизированное решение не направлять наблюдателей вовсе (мониторинг, тем не менее, будет осуществлять наблюдательная миссия ПАСЕ).

Кроме того, БДИПЧ не осуществляло наблюдения за президентскими выборами в Португалии 23 января 2011 года, парламентскими выборами в Ирландии 25 февраля 2011 года, досрочными парламентскими выборами в Андорре 3 апреля 2011 года, а также в Швеции на всеобщих выборах 19 сентября 2010 года, хотя в этих странах законодательство не было приведено в соответствие с пунктом 8 Копенгагенского документа и до сих пор отсутствуют четко прописанные нормы как о национальных, так и о международных наблюдателях. Таких норм также нет и в Греции. Законодательство Испании, Исландии, Лихтенштейна и Швейцарии тоже не предоставляют полный доступ как международным, так и национальным наблюдателям к избирательному процессу.

В целом из 47 государств – членов Совета Европы только 21 государство, а также Республика Беларусь как кандидат в члены этой Организации, имеют в своем национальном законодательстве положения о международных (иностранных) наблюдателях. Это обязательство в течение 25 лет на законодательном уровне не реализовано более чем половиной государств – участников ОБСЕ, считающих себя представителями т.н. эталонной демократии. Создает ли это справедливые основания для того, чтобы некоторые западные государства занимались назидательством и менторством по части электоральных свобод и демократических институтов? Сомневаюсь.

Комплексный анализ избирательных процессов в государствах-членах ЕС и США показывает, что в этих странах существуют серьезные системные проблемы и изъяны в избирательном законодательстве и правоприменительной практике в электоральной сфере. Об этом свидетельствуют в том числе и данные БДИПЧ, а также экспертиза правозащитников и научного сообщества.  В 2013 г. по инициативе России и Белоруссии был реализован внебюджетный проект по сравнительному анализу избирательного законодательства и практики государств-участников ОБСЕ. По итогам анализа в Вене прошел семинар (2013 г.), в котором принял участие Председатель ЦИК России В.Е.Чуров. По результатам исследования были зафиксированы серьезные проблемы в электоральной сфере практически во многих странах ОБСЕ, включая США, Канаду и государствах-членах ЕС. В этом контексте не вызывает сомнений, что если бы наблюдение в указанных странах проводилось БДИПЧ в полноформатном режиме, то картина выглядела бы по-иному.

Для примера: критически неблагополучная ситуация с обеспечением избирательных прав наблюдается в Латвии и Эстонии. Она не меняется в лучшую сторону, несмотря на неоднократные фокусные рекомендации со стороны профильных международных организаций  – Европейской  комиссии  по борьбе с расизмом и нетерпимостью, Совета ООН по правам человека, БДИПЧ ОБСЕ и др.

Так,  «неграждане» Латвии (около 260 тыс. человек, 12% населения) полностью отстранены от процесса принятия политических решений в стране. В соответствии с нормами действующего латвийского законодательства, в том числе со статьей 101 Конституции, «неграждане» лишены права избирать и быть избранными в государственные и муниципальные органы власти, а также в Европарламент. Кроме того, «негражданам» не разрешается основывать политические партии и участвовать в общегосударственных референдумах. При этом постоянно проживающие в Латвийской Республике граждане Евросоюза с сентября 2004 г. допущены к участию в выборах в органы местного самоуправления без необходимости соблюдения ценза оседлости.

Электоральное законодательство в Эстонии носит также ограничительный характер. В отличие от граждан Эстонии, т.н. «неграждане» (около 84 тыс. человек или 6,3 % населения) не имеют права голосовать на выборах в парламент Эстонии, быть избранными в него, голосовать и быть избранными на выборах Европарламента. Только граждане Эстонии и других стран ЕС могут состоять в политических партиях и создавать их. В отношении «неграждан» действует право на прямое волеизъявление на выборах в органы местного самоуправления при условии постоянного проживания и учета в регистре народонаселения избирательного округа в течение 5 лет. При этом быть избранными в советы местных самоуправлений могут только граждане Эстонии и других стран ЕС.

18 сентября 2014 г. в Шотландии состоялся референдум, в ходе которого большинство населения региона (55,3 %) проголосовало за его сохранение в составе Соединенного Королевства. Мы рассматриваем данный плебисцит как внутреннее дело Великобритании, но при этом, разумеется с интересом следили за волеизъявлением шотландцев.

По мнению экспертов Российского общественного института избирательного права (РОИИП), аккредитованных в качестве российских наблюдателей на референдуме в Шотландии, плебисцит, в целом соответствуя установленным законодательством Великобритании правилам, прошел со значительными отклонениями от общепризнанных демократических принципов и норм проведения электоральных процедур. В частности, были зафиксированы 1) отсутствие тайны голосования (по номеру бюллетеня, выданному избирателю, можно определить, как он проголосовал);  2) нарушение открытости и гласности (полный запрет на фото- и видеосъемку в здании, где размещались участки для голосования); 3) несоответствие принципу равенства и справедливости (участие высших должностных лиц Великобритании в агитационной кампании с использованием должностного положения в поддержку одной стороне); 4) несоблюдение свободы выбора (обещания поощрений в зависимости от результата голосования, массовый легальный подвоз избирателей на избирательные участки); 5) отсутствие подлинности выбора (результат противников независимости Шотландии, по некоторым оценкам, был обеспечен досрочным голосованием по почте, которым воспользовались 18,4 % избирателей).

Показательно, что более 750 тыс. шотландцев, проживающих в остальной части Великобритании, а из них, по оценкам политологов, большинство поддерживало независимость, так и не смогли принять участие в референдуме, как и их соотечественники, оказавшиеся в других странах мира.

Большинство отмеченных моментов относится и к всеобщим парламентским выборам, которые прошли в Великобритании 7 мая 2015 г.

Результаты осуществленного ЦИК России комплексного дистанционного мониторинга хода избирательной кампании по выборам президента США 6 ноября 2012 г. выявили, что большинство общепризнанных принципов демократических выборов, исполнение которых является международным обязательством США, не были в полном объеме соблюдены.

Эксперты ЦИК закономерно считают спорным утверждение о всеобщем характере выборов, потому, что ныне действующий президент США победил с перевесом в    326 тыс. голосов избирателей всего в восьми так называемых колеблющихся штатах. При этом в США около 26 млн. американских граждан с правом голоса не были зарегистрированы как избиратели, около 5,9 млн. граждан США лишены права голоса в связи с обвинением в   совершении преступления, в том числе 2,6 млн. граждан, уже отбывших наказание, а 6 млн. человек, пришедших 6 ноября 2012 г. на участки для голосования, не смогли найти себя в списках избирателей.

Эксперты не считают итоги состоявшихся в США выборов убедительными также и   с   учетом того, что победу Б.Обаме обеспечило начавшееся  за 30–45 дней (в  зависимости от положений законодательства отдельных штатов) до дня голосования 6 ноября досрочное голосование, в котором приняло участие порядка 33 % всех зарегистрированных американских избирателей.

Вышеизложенный краткий анализ демонстрирует неоднозначность ситуации с обеспечением электоральных прав и свобод граждан в целом ряде ведущих стран мира. Вызывает серьезную обеспокоенность то, что практика наблюдения за выборами по линии БДИПЧ легко и по нарастающей используется как инструмент политического давления на суверенные государства. Бюро взяло курс на усиление своих наднациональных контролирующих функций в сфере выборов путем навязывания рекомендаций по реформированию избирательных систем и национального законодательства государств с последующим мониторингом реализации этих рекомендаций через организацию обязательных поствыборных визитов экспертов БДИПЧ и требований направления государствами «добровольных» отчетов о предпринимаемых мерах по устранению выявленных недостатков.

Считаем подобное произвольное расширение полномочий БДИПЧ недопустимым, тем более, что каких-либо решений на этот счет государства-участники ОБСЕ не принимали. Да и принятые, начиная с Копенгагена,  как уже было показано, выполняются странами, продвигающими эти расширения, не удовлетворительным образом.

26 октября 2015 г. было распространено предварительное заключение БДИПЧ ОБСЕ и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по итогам наблюдения за местными выборами на Украине 25 октября с.г. В документе просматривается явное стремление представить прошедшую кампанию как соответствующую «демократическим стандартам» «за исключением некоторых отклонений от правил». Хотя факты, подтверждающие наличие серьезных проблем в украинской избирательной системе, в документе превалируют. В частности, приведены такие серьезные недостатки, как несовершенство украинского закона по выборам, принятого наспех в нарушение обязательств в рамках ОБСЕ, отсутствие равных условий для политических партий и независимых кандидатов, лишение 1,4 млн. ВПЛ права голоса, создание «барьеров» для участия в избирательной кампании для представителей нацменьшинств, контроль олигархических структур над региональными и национальными СМИ, политизированность решений ЦИК Украины и др.  Примечательно, что с такими показателями «демократичности» избирательной системы Украины Киев считает обоснованным требовать от Донбасса того, что не выполняет сам.

Убеждены, что сегодня Украина, Европа и общеевропейские организации нуждаются не в пустых комплиментах, которые вводят народы Украины, Европы и мира в опасные заблуждения, а в ясном призыве ко всем ветвям киевской власти как можно скорее выполнить зафиксированные в Минских договоренностях обязательства Украины применительно к основам регионального и местного самоуправления и недвусмысленно закрепить их в обновленном тексте конституции страны.

Что касается, работы миссий БДИПЧ, то считаем, что он должна ограничиваться выявлением соответствия избирательных процессов положениям Копенгагенского документа.

В этой связи необходимо ставить вопрос о направлении равных по категории и численности миссий БДИПЧ во все без исключения государства-участники ОБСЕ с тем, чтобы прекратить неоправданную практику «массированных мониторинговых десантов» в страны Содружества.

Убеждены, что первоочередной задачей в сфере мониторинга избирательных процессов должна быть разработка и согласование в ОБСЕ единых стандартов, принципов и правил наблюдения за выборами, а также изменение методологии и практики БДИПЧ в электоральных делах. Такая совместная инициатива Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России,  Таджикистана и Узбекистана («Базовые принципы организации наблюдения за выборами по линии БДИПЧ»), лежит на столе переговоров уже с 2007 г. Однако позиция целого ряда западников, настаивающих на незыблемости «золотого стандарта» БДИПЧ, не позволяет воплотить ее в жизнь.

Представляется очевидным, что существующая советоевропейская правовая база по обеспечению проведения в государствах свободных выборов неполноценна. ПАСЕ неоднократно рекомендовала Комитету Министров СЕ преобразовать Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, разработанный Венецианской комиссией и одобренный в 2003 г. Комитетом Министров, в конвенцию, носящую обязательный характер. В рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы по инициативе ЦИК России был разработан проект такой конвенции. Он призван обобщить и закрепить в едином международном документе опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, а также конкретизировать и развить исходные положения, содержащиеся в статье 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, определить очертания современного демократического избирательного процесса в новой Европе. Данный документ получил одобрение не только Венецианской комиссии, но и Парламентской Ассамблеи Совета Европы.

Выработке единых универсальных стандартов проведения выборов способствовало бы и проведение по линии БДИПЧ ОБСЕ сравнительного анализа выполнения государствами-участниками ОБСЕ обязательств, сформированных в Копенгагенском документе.

Уверены, что давно назрела необходимость налаживания взаимодействия БДИПЧ с Исполкомом и МПА СНГ по электоральной проблематике, в т.ч. в плане взаимного мониторинга выборов и составления общих поствыборных отчетов. Это помогло бы преодолеть зачастую диаметрально противоположные оценки избирательных кампаний в странах СНГ. К сожалению, представители Бюро пока под разными предлогами отвергают сотрудничество с Содружеством в электоральной сфере.

Благодарю за внимание.